目前，《大氣污染防治行動計劃》已圓滿收官，無論是全國、74城市還是重點區域和北京，空氣質量改善目標都超額完成了規定的任務。本文在回顧《大氣污染防治行動計劃》實施成效的基礎上，總結了“凝聚合力、調整結構、突破重點、夯實法治、精細管理”的改善空氣質量的中國模式，提出制定中長期行動綱要、建立長效體制機制、突出源頭防控、科學管理大氣質量等建議。

2013年9月，國務院印發《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”），這是黨中央、國務院推進生態文明建設、堅決向污染宣戰、系統開展污染治理的重大戰略部署，是針對環境突出問題開展綜合治理的首個行動計劃。本文旨在對“大氣十條”的實施效果進行評估，總結改善空氣質量的中國模式和經驗，提出持續改善空氣質量的建議。

“大氣十條”目標任務全面超額完成

全國環境空氣質量總體明顯改善

自2013年實施“大氣十條”以來，全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）年均濃度分別下降16%、47%、3%，達到81微克/立方米、19微克/立方米、31微克/立方米。酸雨區面積占國土面積的比例由2013年的10.6%下降至2016年的7.2%，酸雨污染程度已降低到20世紀90年代水平。相比2013年，2017年全國首批實施新環境空氣質量標準的74個城市（以下簡稱“74個城市”）優良天數比例上升12個百分點，達到73%；重污染天數比例下降5.7個百分點，達到3%。

重點區域環境空氣質量改善尤為突出

相比2013年，2017年京津冀、長三角和珠三角區域PM2.5年均濃度平均下降39%、34%和26%，分別達到64微克/立方米、44微克/立方米和35微克/立方米；京津冀區域PM2.5年均濃度下降尤為明顯，其下降比例為74個城市平均水平的1.14倍（見圖1）。此外，京津冀及周邊地區、長三角和珠三角區域PM10年均濃度平均分別下降19%、28%和22%，為全國平均水平的1.24倍、1.79倍和1.40倍；SO2年均濃度平均分別下降51%、54%和48%，為全國平均水平的1.08倍、1.15倍和1.02倍；NO2年均濃度平均分別下降4%、10%和8%，為全國平均水平的1.36倍、3.22倍、2.63倍。相比2013年，京津冀、長三角、珠三角區域優良天數比例分別增加19個百分點、11個百分點和8個百分點，京津冀區域優良天數比例增幅達到74個城市平均水平的1.52倍（見圖2）；京津冀區域重污染天數比例由2013年的21%降低至2017年的8%左右（見圖3），向中長期基本消除重污染天氣邁出堅實的一步。

“大氣十條”規定的環境空氣質量目標任務超額完成

“大氣十條”設定的空氣質量改善目標：“到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度下降10%以上，優良天數逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右”均超額完成。考核PM2.5的10省份及廣東省珠三角區域，北京、天津、河北、山東、上海、江蘇、浙江、重慶8省（市）PM2.5年均濃度下降比例均超過30%；考核PM10的省份中，貴州、福建、青海、湖南等省份PM10年均濃度下降比例達到20%以上。特別是全世界關注的北京市，2017年PM2.5年均濃度達到58微克/立方米。由此可見，無論是全國和74城市，還是重點區域和北京，空氣質量改善目標都已經或超額完成規定的目標，為“打贏藍天保衛戰”奠定了基礎。

改善空氣質量的中國模式與經驗

我國經濟社會高速發展導致復合大氣污染集中顯現，酸雨、PM2.5和O3問題都亟待解決，短時間內解決如此復雜的大氣污染問題尚無國際經驗借鑒。在“大氣十條”實施過程中，通過推動制度創新、技術創新、管理創新，建立了適合中國國情的“凝聚合力、調整結構、突破重點、健全法治、精細管理”的空氣質量改善模式。

凝聚合力

全面建立齊抓共管的大氣環境治理新格局

“大氣十條”制定的對策措施要發揮實效，關鍵在于貫徹落實“藍天保衛戰”的黨政同責。為此，在“大氣十條”發布之初，就結合我國行政管理制度特點，設計了完善的責任分配和落實機制，全面建立齊抓共管的大氣環境管理格局，將地方黨委、政府和部門責任落實到位。

首先，國務院與地方人民政府簽訂目標責任書，開展實施情況年度考核；各省（區、市）結合實際制定“大氣十條”實施方案，將目標任務層層分解落實至基層人民政府。

其次，有關部門分工負責、密切配合、統一行動，出臺了“大氣十條”實施必備的20余項配套政策，包括超低排放電價等價格補貼政策，提高排污費征收標準、征收VOCs排污費等稅費政策，成品油升級、強化煤炭質量管理等能源政策；2013—2017年間，中央財政累計安排475.9億元專項資金和100多億元中央預算內投資，重點支持黃標車淘汰、散煤替代以及北方12個試點城市冬季清潔取暖等重點工作，省、市、縣也實施了大氣污染防治資金三級配套。

第三，打破行政區劃界限，將改善空氣質量的責任擴展到區域層級，在區域聯防聯控上實現重大突破創新，減輕了區域污染傳輸影響，實現重點區域空氣質量的整體改善；建立京津冀及周邊地區和長三角、珠三角區域大氣污染防治協作機制，定期召開協作機制會，探索區域統一規劃、監測、治理、執法和應急等，協同推進重污染天氣應對等重點任務；制定實施《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，采取更為嚴格的區域防控措施。

近年來，我國進一步強化了環保部門大氣環境管理職能。特別是在河北省試點的基礎上，完成了全國31省市區的中央環保督察，在京津冀及周邊地區試點設立跨地區大氣環境管理機構；2017年，印發《京津冀及周邊地區2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》及其6個配套方案，將任務落實到各級黨委和政府。從2017年4月起，環保部抽調全國5600名環境執法人員，對京津冀大氣污染傳輸通道“2＋26”城市（以下簡稱“2＋26”城市）開展為期一年的強化督查，同年9月派出其直屬單位赴各區縣開展日常駐點巡查，全面核實環境問題整改落實情況。

調整結構

從產業結構和能源結構入手破冰大氣污染源頭防控

治理大氣污染重在改變生產方式和生活方式。“大氣十條”在推動形成綠色發展方式和生活方式、構建大氣污染源頭防控體系方面進行了積極嘗試。一是加快產業結構調整，積極化解鋼鐵、煤炭過剩產能，淘汰重點行業落后產能。2013—2016年，累計淘汰落后煉鋼煉鐵產能1億噸、水泥2.3億噸、平板玻璃1.1億重量箱、電解鋁130多萬噸；鐵腕整治“散亂污”工業企業，對“2＋26”城市內相關企業開展拉網式排查，排查出主要涉氣“散亂污”企業6.2萬家、燃煤小鍋爐5.5萬臺，對發現的問題企業，及時清理整頓。二是大力提高能源利用效率和煤炭質量，2013—2016年，全國單位GDP能耗累計降低約14.4%，累計節能約8.5億噸標準煤；出臺《商品煤質量管理暫行辦法》，提高商品煤質量和利用效率。三是積極優化能源結構，推進煤炭消費減量替代。全國煤炭消費總量一改10年間翻一番的快速增長態勢，從2013年后開始下降，從2013年的42億噸下降至2016年的38億噸，煤炭占一次能源消費的比重相應由67.4%下降至62%；水電、風電、核電、太陽能等清潔能源供應不斷增加，占一次能源比重從2013年的15.5%提高到2016年的19.7%，相當于減少煤炭燃用2.4億噸，減排二氧化碳5億噸，為改善空氣質量、應對全球氣候變化作出突出貢獻。

2017年，以“2＋26”城市冬季清潔取暖為切入點，我國能源結構調整優化進程進一步加快。截至2017年底，“2＋26”城市共完成474萬戶“煤改氣”和“煤改電”（以下簡稱“雙替代”）。京津冀地區清潔取暖工作取得成效最為顯著，共完成“雙替代”任務324萬戶，占68%，約減少散煤消費800萬噸左右，分別減少SO2、NOx、PM10、PM2.5的排放量5.95萬噸、1.23萬噸、10.92萬噸、8.74萬噸。根據測算模擬發現，“雙替代”可使京津冀區域PM2.5年均濃度至少下降2.3微克/立方米。

突破重點

在重點領域和重點行業全面實施國家減排工程

集中力量在重點領域、重點行業推進重大減排工程項目建設，是我國大氣污染防治的另一鮮明特點。自2005年我國針對主要大氣污染物排放實施總量控制以來，即開始在全國大規模推進減排工程建設，到目前為止，我國已建成全球最大的清潔高效煤電體系，燃煤脫硫機組裝機容量即占到煤電總裝機總量的99%以上、脫硝機組裝機容量占火電總裝機的92%以上。2015年以來，開始大規模推進煤電機組超低排放改造，改造后燃煤電廠的SO2、NOx和煙塵排放限值分別比國家排放標準降低83%、50%和67%，達到天然氣電廠排放水平；目前全國超過半數的燃煤機組已完成超低排放的改造，京津冀區域已完成全部燃煤機組的超低排放改造。其他重點行業也實施了大規模減排工程，其中脫硫燒結機面積達到燒結機總面積的88%以上、脫硝水泥熟料產能占總產能的92%以上、脫硝平板玻璃生產線占總產能的57%以上，鋼鐵、水泥、平板玻璃的提標改造使其排污強度比2012年下降30%以上。10205家國家重點監控企業已全部安裝在線監控，并與環境保護部聯網，實現24小時實時監管。

“大氣十條”還打響了針對移動源和面源的治理攻堅戰。在移動源方面，全面加強機動車污染防治，加快淘汰黃標車和老舊車，2014—2016年累計淘汰1713萬輛；推廣應用新能源車輛，實施免征新能源汽車車輛購置稅政策，2016年共生產51.7萬輛新能源車，同比增長51.7%；實施國五機動車排放標準和清潔油品標準，發布國六車用油品標準和輕型汽車排放標準；開展船舶與港口污染控制，自2017年4月底起，天津港不再接收公路運輸煤炭。基本完成加油站、儲油庫、油罐車油氣回收治理。在面源方面，加快燃煤小鍋爐整治，劃定高污染燃料禁燃區，淘汰城市建成區10蒸噸以下小鍋爐20余萬臺。

夯實法治

構建體系嚴密、執法嚴格的環境法治保障

將法治建設作為推進“大氣十條”貫徹落實的著力點和突破口、讓環境法治為大氣污染防治工作保駕護航，是“大氣十條”成功實施的重要經驗之一。新《環境保護法》、新《大氣污染防治法》的出臺，進一步強化地方責任，建立健全以排污許可制為核心的固定污染源環境管理體系，加強污染源治理，大幅提高違法成本；多地在此基礎上出臺更加細致、更加嚴格的《大氣污染防治條例》，健全了大氣污染防治法律法規體系。最高法、最高檢發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍，為大氣污染防治和執法提供了強有力的法律武器。同時加大環境執法力度。2015年以來，持續開展環境保護法實施年活動，嚴厲打擊超標排放大氣污染物等環境違法行為；組織冬季大氣污染防治專項執法檢查。公安機關嚴厲打擊大氣污染防治領域犯罪行為。各級環保部門下達行政處罰決定22.1萬余份，罰款108.9億元；2016年實施查封扣押、停產限產、按日連續處罰案件同比分別增長138%、83%和42%。

精細管理

實施精細化和科學化的大氣環境管理

著力提升大氣環境管理能力，實施“問題診斷—來源解析—對策制定—科學評估”全流程精細化管理，針對重點地區、重點污染源、重點污染時段實施精確打擊，保障“大氣十條”空氣質量改善效果。建成國家環境空氣質量監測網，1436個國控監測站點全部具備PM2.5等六項指標監測能力，覆蓋全國338個地級及以上城市；各地建設省控、市控監測點位3500多個；實時提供環境空氣質量監測信息。推進污染來源解析，重點城市試點開展顆粒物來源解析業務化工作。針對重點污染時段出臺強化控制措施，整個采暖季期間，京津冀大氣污染傳輸通道“2＋26”城市鋼鐵、焦化、鑄造、建材、有色、化工等多個產能過剩、污染排放突出行業實施錯峰生產。建立涵蓋“預測預報—決策會商—預警發布—應急響應—跟蹤評估—預案修訂”的重污染天氣應對技術體系；強化預測預報能力建設，形成覆蓋區域、省、市三級空氣重污染監測預警能力，實現空氣質量指數（AQI）3天精準預報和7天潛勢分析；統一預警分級標準，明確不同預警級別污染物減排比例，細化應急減排措施；建立重污染天氣聯合應對工作機制，在秋冬季重污染應對中有效降低了污染峰值濃度。委托中國工程院等第三方開展“大氣十條”中期實施進展的科學評估，及時查找“大氣十條”實施過程存在的問題，提出后期調整改進的對策建議，為“大氣十條”目標最終順利完成提供了強有力支撐。

與以往五年大氣污染防治規劃相比，“大氣十條”的實施更加重視科學技術的力量。為此，國家于2016年實施了《大氣污染成因與控制技術研究》重點專項，為全國大氣污染治理提供全過程的技術和管理手段。針對京津冀及周邊地區傳輸通道城市，2017年啟動了《大氣重污染成因與治理研究攻關》專項，組織1500多名專家參與攻關，在排放現狀評估、來源解析、健康影響等28個方向開展專題研究。組成專家組分別赴“2＋26”城市開展“一市一策”跟蹤研究，支撐京津冀及周邊大氣污染防治的科學決策和精準施策。

持續改善全國空氣質量的對策建議

2017年，全國338個地級及以上城市中僅99個城市達標，我國大氣環境形勢依然十分嚴峻，全面達到國家空氣環境質量標準任重道遠。為持續改善空氣質量，提出以下對策建議。

制定和出臺中長期國家清潔空氣行動綱要

“大氣十條”在特殊的歷史背景下制定和出臺，對中長期的全國空氣環境質量改善沒有作出要求。“藍天保衛戰”是一個持久而艱巨的任務。為此，在完成“大氣十條”終期評估的基礎上，應加快完善和修訂國家空氣環境質量標準，設立兩個階段的空氣質量標準，鼓勵達到國家空氣質量標準的地方持續改善空氣質量。爭取2018年出臺“國家中長期清潔空氣行動綱要”和“大氣污染防治二期行動計劃”。前者主要明確全國實現國家空氣環境質量標準的路線圖，特別是針對重點區域和338個地市州明確空氣質量達標時間，而且規定所有城市最遲在2030年達到國家空氣質量標準；后者主要明確實現《“十三五”生態環境保護規劃》中規定的全國空氣質量改善目標的作戰圖，特別是針對京津冀及周邊地區的空氣質量改善制定“施工圖”。

全面構建空氣質量持續改善的長效機制

“大氣十條”在理順空氣質量管理機制上做出了有益探索。但無論是全國“目標責任書＋年度考核”的方式，還是京津冀區域秋冬季攻堅采取“強化督查＋巡查＋專項督查＋量化問責”等的方式都是“自上而下”的，存在著不同地區壓力傳導不均衡的問題，部分地區大氣污染防治的壓力未能逐級傳導至基層，導致在“大氣十條”實施期間還有一些城市PM2.5、PM10濃度不降反升。因此，未來應針對空氣質量管理的基本單元—城市建立空氣質量改善的長效機制，要求未達標城市人民政府組織編制空氣質量限期達標規劃，明確空氣質量達標期限、路線圖和重點任務，向社會公開；城市人民政府每年在向本級人民代表大會或者其常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況時，應當報告達標規劃執行情況，并向社會公開；通過實施達標規劃，對城市能源發展、交通發展、產業布局等做出前置約束。與此同時，結合財政轉移支付，將大氣污染防治資金的分配和空氣質量改善的效果掛鉤，激勵地方改善空氣質量。將“自上而下”的責任分配、追究、激勵機制和“自下而上”的城市限期達標管理機制相結合，制定財政稅收、市場機制、生態補償、環境價格等一攬子經濟手段，為實現國務院、省（區、市）下達的城市空氣質量改善約束性指標并最終達標提供有力保障。

加快形成源頭防控體系，把清潔能源戰略擺在突出位置

要破解空氣質量持續改善的瓶頸，必須將污染防治的重心前移，加快形成有利于大氣環境保護的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。在產業布局調整方面，基于“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”約束，落實主體功能區定位要求，制定嚴格的行業準入條件，推進產業布局的優化。在產業結構調整方面，以“散亂污”企業綜合整治和工業企業全面達標為切入點，倒逼產業結構和布局優化調整；重點區域全面開展“散亂污”企業及集群大排查，按照先停后治原則，打響綜合整治攻堅戰；提高污染物排放標準，強化工業企業無組織排放管控要求，實施工業企業全面達標行動計劃，明確排放不達標企業最后達標時限，逾期一律關停，為經濟發展騰出環境容量空間。在交通結構調整方面，大力發展鐵路運輸，推進多式聯運，推動大宗貨物運輸結構實現由公路為主向鐵路為主的調整，提出區域內城市間、企業間鐵路貨運“最后一公里”解決方案。在能源結構調整方面，以北方地區清潔供暖為切入點，加快推進能源結構調整優化；加大天然氣和電力供給保障力度，增加的天然氣主要用于散煤的替代，重點區域完成散煤清零攻堅行動，在能源結構調整上率先實現突破；對實施“雙替代”的居民，要在氣源、電源及價格上予以保障，確保供得上、用得起。在推進生活方式轉變方面，制定涂料及其他含揮發性有機物消費品的質量標準應當明確大氣環境保護要求；同時通過出臺價格、稅收、補貼等經濟政策，培育公眾形成低碳、節儉的生活方式，推進自覺履行大氣環境保護義務。

堅持持續提升大氣環境管理的精細化和科學化水平

將“問題診斷—來源解析—對策制定—科學評估”的模式加以固化，并向其他非重點地區推廣，提升全國大氣環境管理的精細化水平。增強對重污染天氣過程的調控能力，持續推進預測預報體系建設，力爭區域、省、市三級重污染天氣預測預報體系全覆蓋，實現7～10天的區域空氣質量預報能力；完善重污染天氣應急預案，加嚴啟動標準；強化區域聯防聯控，提前采取應急減排措施，實現污染積聚到重度污染時間向后推遲，削減最高濃度值。針對不同污染時段采取差異化控制措施，在采暖季等重污染時段，堅持科學經濟的工礦企業錯峰生產和錯峰運輸，堅持重點行業企業實行差異化錯峰生產。

（原文載于《環境保護》雜志2018年第2期）