排污許可制度是固定點源環境管理的基礎核心制度，政府以排污許可證為載體，對固定污染源的污染物排放限值、排污行為等進行許可，以排放標準的要求作為基本依據，并以環境質量標準為依據，對非達標區實施更為嚴格的排污許可限制。然而，現有的部分行業排放標準由于制定時間較早、科學技術支撐方法不足、與環境質量改善難以掛鉤等問題，難以滿足新排污許可證制度改革要求。本文在研究現行環境標準體系對排污許可制度的支撐作用與相互關系的基礎上，研究了基于排污許可制的排放標準存在的主要問題，并以健全排污許可制度的環境標準支撐為目的，提出了現行環境標準體系的完善和修訂建議。

排污許可制度是發達國家普遍實行并證明行之有效的環境管理制度，也是環境質量改善的基礎核心制度。我國從20世紀80年代中期對排污許可這一基本的環境管理制度開始進行有益的探索。為加快構建以排污許可制為核心的固定污染源環境管理制度，2016年底我國出臺的《控制污染物排放許可制實施方案》，對完善控制污染物排放許可制度、實施企事業單位排污許可證管理做出總體部署和系統安排。新的排污許可證實施方案對銜接總量控制制度、環境影響評價制度、環境保護稅等制度做了要求，但一些細節問題有待進一步明晰，與各項環境管理制度協調融合有待進一步完善，對與污染源達標排放、環境標準等的關系及如何銜接沒有明確說明。本文將研究現行環境標準體系對排污許可制度的支撐作用與相關關系，基于排污許可的排放標準存在的問題，以健全排污許可制度的環境標準支撐為目的，提出現行標準體系的完善和修訂建議。

1排污許可制度和環境標準制度的銜接關系

環境標準是國家環保法律法規體系的重要組成部分，從1973年發布第一項國家環境保護標準《工業“三廢”排放試行標準》（GBJ4-73）開始，我國已經建立了國家環境質量標準、國家污染物排放（控制）標準、國家環境監測規范、國家環境管理規范類標準、國家環境基礎類標準五類環保標準體系。環境標準的制定和實施對規范環境管理、減少污染物排放、改善環境質量發揮了重要作用。

環境標準與排污許可制緊密相關，兩者最終目標一致，均為改善環境質量。環境標準是依法制定實施的規范性文件，排污許可制度是固定污染源環境管理的核心制度，是排污單位守法、執法單位執法、社會監督護法的基本依據。環境標準是排污許可證確定許可限值的依據，排污許可證是保證環境標準有效實施的載體。環境標準和排污許可制度最直接關聯，主要體現在企事業單位的污染物許可排放濃度限值、許可排放量的確定以及排污單位的自行監測、實際排放量的核算等，要以現有的行業污染物排放標準為基本依據。同時，企事業單位污染物許可排放量還要根據環境質量達標的要求進行調控。因此，環境標準應隨著污染治理技術更新和排污許可制度發展而不斷完善。

根據歐美的經驗，“最佳可行技術”是排污許可制度不可或缺的組成要件，我國也才剛剛開始制定最佳可行技術，2017年6月起開始實施的《火電廠污染防治可行技術指南》即作為我國一項國家環保標準。污染控制技術的發展是污染物排放標準修訂的主要依據，最佳可行技術是制定先進的排放限值的科學基礎。

我國已經建立了固定源排放標準體系，該體系覆蓋了主要行業，這是實施排污許可制度的基礎。根據《控制污染物排放許可制實施方案》以及各行業申請與核發技術規范等政策文件，政府對所有固定源排污限值的許可，以排放標準作為基本依據。現行的排污許可制度對環境標準提出了如下銜接要求：

（1）行業的發證范圍根據相應的排放標準確定，且排放標準作為核發機關依法合理確定排放污染物種類、濃度及實際排放量的主要依據之一。

（2）排污許可證載明的主要污染物類型以相應排放標準中確定的污染因子為準，申請的排放濃度符合國家或地方規定的相關標準和要求，排放量符合排污許可證申請與核發技術規范的要求。執行特別排放限值的地區或有地方排放標準的，按照從嚴原則確定。

（3）環境質量不達標地區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制，推動改善環境質量。對重污染天氣應急預警期間日排放量以及重點區域冬防階段月排放量有明確規定的，還應計算特殊時段許可排放量。

（4）有環境影響評價批復的新增污染源依據環境影響評價文件及批復確定許可排放量。環境影響評價文件及批復中無排放總量要求或排放總量要求低于按照排放標準（含特別排放限值）確定的許可排放量的，按照執行的排放標準（含特別排放限值）要求為依據，采用相應技術規范中的方法確定許可排放量。地方有更嚴格的環境管理要求的，按照地方要求核定。

（5）國家或地方實施新污染物排放標準的，核發機關應主動通知排污單位進行變更，排污單位在接到通知后二十日內申請變更。

（6）行業技術規范尚未做出規定，且排放工業廢氣和有毒有害大氣污染物，應當執行國家和地方排放標準的，要參照相關技術規范自行填報。

2發達國家排污許可與環境標準銜接的經驗做法

歐美發達國家的環境標準與排污許可制度緊密聯系在一起，特別是其成熟完善的環境標準制定的技術經濟評估方法，對我國基于排污許可的環境標準制度的改革和完善具有重要借鑒意義。

2.1許可排放濃度限值基于排放標準，排放標準的制定基于最佳污染控制技術

歐美發達國家環境標準與排污許可制度相輔相成。國家層面的大氣污染物排放標準主要是依據污染控制技術制定的，如美國的最佳可行控制技術（MACT）排放標準、歐盟的最佳可行技術（BAT）排放標準。歐美的“最佳可行技術”來源于行業數據的統計和證明（如達到全行業前5%的工藝路線），排污許可證是獲取完整、可靠行業數據的基礎；基于行業的數據及“最佳可行技術”的實踐，政府再制定出基于技術的排放標準。對于美國的許可證制度，固定源達到污染物排放標準是直接行動目標。美國國會1990年修訂《清潔空氣法》（CleanAir Act）時，借鑒水污染物排放許可證的經驗，增設了第五章——“許可證”（Permit），強化了關于大氣污染物排放許可制度的規定。主要是為以排放基數為基礎的排放標準服務的，目的是保證污染源在限期內達到排放標準。美國的固定源排放標準主要基于最佳污染控制技術制定，包括對污染物排放量、排放濃度、排放速率等的要求，對特殊運行狀態（如開停機、故障等）的排放要求。此外，基于全過程控制的原則，對原料、生產、處置等環節也有相應的要求。運行許可證除包含排放標準外，還包含排放量限值、遵守方案、實施時間表、進度報告、年度遵守保證書及檢測、記錄、報告要求等。

2.2排放許可證與環境質量標準高度相關，非達標區執行更嚴格的排放限值

美國《清潔空氣法》的制度體系，是以固定源、移動源排放標準為核心的污染源排放管理，以環境空氣質量標準及其州實施計劃為核心的環境質量管理，兩者雙管齊下、并行不悖的管理思路，最終通過許可證制度加以整合，明確企業最終需要執行的控制要求。國家或州的排放標準只是這一系列排放要求中相對寬松的規定，相當于“入門要求”。在局部區域，僅執行排放標準不能達到管理要求或者環境改善需求，需要通過確定執行更嚴格的排放限值和技術性能來實現。州實施計劃的核心工作，是根據排放清單和空氣質量模型決定是否違反了空氣質量標準，如果數據顯示超標，則必須對現有污染源進行必要的控制，以保證排放不會造成環境超標。《清潔空氣法》規定，州實施計劃的首要內容應包括可實施的排放限制和其他控制措施、技術和方法（包括經濟手段），以及為達標所必須遵守的期限和時間表。對照前述排放標準制定原理，這相當于依據環境容納能力制定的地方排放標準，雖然可能不是標準的形式。

美國EPA將全國劃分為空氣質量達標地區和未達標地區，劃分依據是大氣中6種標準污染物（O3、SO2、NO2、CO、PM10、Pb）的濃度，任一種濃度超過空氣質量標準規定的達標濃度，則為未達標地區，否則為達標地區。未達標地區新建或改建的重大固定污染源需取得“新污染源審查”（newsource review，NSR）許可證。NSR許可證要求申請企業找到未達標污染物的“排污空間”，即我國所稱的總量指標替代，并使用排放控制水平最高且不計成本的最低排放率技術（LAER），以加快未達標地區空氣質量好轉進程。所有主要污染源及部分非主要污染源、需取得建設許可證或酸雨物質排放許可證的污染源都需具備運行許可證。受控污染物為6種標準污染物、6種溫室氣體及189種有害污染物（能對人體健康及環境產生嚴重影響的氣體物質HAP）。

3基于排污許可制度的環境標準存在的問題

由于我國環境標準制定在技術支撐方面還不足，存在部分標準滯后、制定不科學、對應監測監管體系的不完善、管理機制不匹配等問題，如何基于環境質量對排放限值進行核定尚未建立，這些對排污許可制度的實施帶來一定困難。

3.1排放標準制定缺乏有效技術支撐，基于環境質量的排放標準還未建立

我國環境標準主要是按照污染控制技術評估思路制定的，主要基于樣本調查，缺少系統、規范的制定程序與方法。在制定排放標準過程中，考慮了污染治理技術的可達性，但由于抽樣調查率不高，標準值的選取與最佳可行技術之間并無直接關聯，缺失從最佳可行技術推導排放標準的環節。同時，排放標準的制定考慮了技術可達性與經濟可行性，但并未確定經濟可行性應該達到怎樣程度的排放標準是可接受的。這導致了國內現在采用的最佳可行技術無法細分，考慮的僅是綜合成本。此外，現有的排放標準與區域流域環境質量標準沒有有效銜接。雖然我國對部分重點區域重點行業執行特殊排放限值，但并未覆蓋到全國各地，從長遠和國際經驗來看，需要建立以環境質量為核心的排污許可排放標準體系。除常規污染物外，有些項目還排放苯系物、多環芳烴（PAHs）、重金屬等對人體健康存在風險的特征污染物，這些特征污染物的種類多，環境質量標準不健全，故在標準制定中要更加關注。

目前，我國應用較多的污染物排放標準仍為20世紀90年代制定，部分標準20余年未進行過修訂。也存在部分行業標準缺失現象，致使行業間核算基準不統一，很難全面、公平、有針對性地管理企業排污，也無法促使企業提高污染物排放的管理水平。重點行業主要污染節點、特征因子、作用機理以及相應的控制技術路線不清，重要基礎數據和科研成果的信息共享程度不夠，“定標準需要數據、調查數據需要依據標準”的矛盾始終存在，影響排放標準制修訂質量。

3.2排放標準與相關環境管理制度不匹配，排污許可監管難以到位

排放標準具有強制執行的法律效力，是排污許可證對受控產排污單元的核心限制要求。但目前普遍存在違反排放標準的“超標”現象，存在考核指標不能覆蓋標準要求的全部污染物、未按照排放標準提出的監測規定進行監測、監測數據質量差等問題。一是固定源的“連續穩定達標”情況并不樂觀。不重視無組織排放控制以及污染設施的運行管理規定，政府難以通過執法行動威懾固定源所有者認真遵守相關污染物排放標準，這正需要通過排污許可證來完善標準制度。二是與環境標準相關的環境管理制度包括環境影響評價、總量控制，迄今為止這些制度之間的關系尚未得到明確。環境管理過于依賴國家標準“一刀切”規定，不能因地制宜細化與落實，造成區域、行業的不公平現象，有的地方甚至出現了“合規性傷害”問題。三是排放標準缺乏給予特殊情況下的豁免機制和彈性規定。對國計民生影響重大的電力行業而言，其排放的常規污染物應當在特殊條件下給予特殊的要求，這也是世界通行做法。

3.3排放標準對應的監測標準不完善，排污許可監測難以落地

近日，環境保護部印發了《排污單位自行監測技術指南 總則》（以下簡稱“總則”）、《排污單位自行監測技術指南火力發電及鍋爐》《排污單位自行監測技術指南 造紙工業》三項環境保護標準，對排污單位自行監測活動提出技術指導。隨著需要監控的環境污染因子不斷增多，環境監測方法標準的數量和技術水平距離實際需求尚存在一定差距。我國排放標準缺少對應于限值的平均取值時間的規定，對排污許可證的實際執行監測體系需要加以完善。如何對排放濃度限值設定不同的時間尺度，時間越長，監測的要求越高，是許可證的監測中容易出現的現實落地問題。

4基于排污許可制的環境標準改革完善建議

環境標準是排污許可制度的基本依據，通過實施排污許可制度，反過來又會促進環境標準或者是基于技術的排放標準的完善。

4.1分級建立最佳可行技術的排放標準體系，作為排污許可的重要技術基礎

以最佳可行技術作為排放標準以及排污許可的重要技術基礎。排放標準的制定應當以最佳可行技術為核心技術依據，以行業內公平、經濟上可行、推動技術進步為基本原則，針對各行業的不同設施、工藝、規模制定排放標準限值。建議盡快出臺不同行業的污染治理最佳可行技術指南，建立設施名錄，針對不同行業的各類設施的生產工藝與產污環節，分析排放污染物種類、排放水平和環境影響。提出最佳可行的推薦技術或技術組合，并據此規定不同設施、不同規模下的排放標準和工藝技術運行標準。綜合考慮現有技術的排放控制水平、經濟成本以及運行管理要求等因素，分級開展成本—效益分析，在不同的經濟可行性層面建立包括最佳實用控制技術標準、最佳控制技術標準和最嚴格控制技術標準在內的最佳可行技術分級體系。

4.2構建基于環境質量的排放標準體系，嚴格不達標區域的排污許可

排污許可限值要最終基于環境質量標準，確定排污許可的排放達標“底線”，如果一個地區的環境質量不能達標，則該地區在發放排污許可時，應當針對影響環境質量達標的污染物，提出比排放標準更嚴格的排放量控制要求，同時要基于環境質量對排放標準進行核定和完善。針對環境容量不足或某項污染物環境質量不達標地區的污染源，建議許可排放濃度限值按照最嚴格的控制技術標準核定許可限值和要求，如京津冀空氣重污染區域所在控制單元。要大力推進地方環保標準的制定實施，構建基于環境容量與環境健康的排放標準體系。考慮環境質量現狀，分區、分類執行不同排放標準。針對一般地區的固定污染源，建議許可排放濃度限值的核定考慮兼顧經濟和環境效益的控制技術，即最佳實用控制技術標準；針對新建項目或重點行業須特別管控的污染物指標，許可排放濃度限值按照最佳可行控制技術標準進行核定，即首要考慮環境效益，兼顧經濟可行性。

4.3完善與排放標準匹配的監測監管技術，使排污許可監管充分落地

與排放標準相匹配的環境監測方案，只提供監測技術規范是不夠的，還應包括監測頻率、監測時間、生產和污染處理設施非正常運行時數據處理、排污單位守法記錄的使用等。關于管控要求，對于大氣排放標準中有組織排放要針對工藝和排放源細化要求；對無組織排放量較大的行業，增加無組織控制的措施要求。明確正常工況下污染物達標排放判定有關問題，提高標準的科學性，同步規范環境監督執法。要區別對待超標排放如實報告和虛假報告等行為。完善基于排污許可的排放標準相關配套制度，監測監管保障能力的建設應與許可制度改革同時推進。

4.4建立最佳可行技術更新機制，盡快形成排放標準制定“技術儲備庫”

對不同排放標準的污染因子，要區分常規污染物（影響環境質量標準的污染物，如大氣SO2、NOx、VOCs、顆粒物）和有毒有害特征污染物，從不同控制目標的角度，提出排放限值要求。針對不同的區域，制定符合改善環境質量要求的排放標準，建議逐步強化對環境質量影響大的污染因子的控制，避免出現“一刀切”的情況。加快編制出臺大氣有毒有害污染物名錄。隨著行業的技術發展和污染防治工藝的進步，最佳可行技術應當處在不斷的動態更新中，最佳可行技術指南也應當定期編制與更新。構建完善的最佳可行技術指南更新機制，隨著技術工藝的進步和控制管理水平的發展，應當以基于最佳可行技術排放水平的不斷更新來推動建立科學、可行的排放標準和技術標準。解決部分行業標準過舊、參照標準限值寬松、準入門檻低、針對性不強等問題，結合排污許可制度的實施，盡快形成標準制定“技術儲備庫”。

（原文刊登在《中國環境管理》2017年第6期，轉載請在顯著位置標明來自《中國環境管理》及“中國環境管理”（微信號zghjglzz）微信公眾號。）